目前，国务院43号文件和财政部87号文件等一系列中央限制地方财务政策公布，严格管理政府采购服务和金融市场流动性风险等一系列文件的影响，目前城市建设用地一级开发面临许多融资困难问题。许多地区建设用地一级开发工作由于政府超额债务、大中型企业降低杠杆等影响资金来源不足而停滞，最直接的结果是土地市场供应不足，房地产价格上涨，系统整理一级开发现状、问题，设计一级开发整体融资体系，解决一级土地融资问题

随着中国特色社会主义思想的推进，社会主义市场经济日益繁荣，房地产市场土地开发工作的开展也越来越频繁。但是，由于中国特殊社会主义制度下的土地有偿使用模式，城市建设用地分为一级开发和二级开发两部分，土地一级开发是土地流入土地市场的基础，一级市场的土地数量和交易方向决定了二级开发土地市场的再开发和土地资源的再配置。但是，我国城市建设用地一级开发的定义、适用范围、融资模式没有官方概念，需要不断从理论和实践中吸收解决土地一级开发资金来源和融资模式的经验。

一、相关概念简述

(一)城市建设用地一级开发概念

城市建设用地是指国家征收农村和集体私有个人用地，将征收的土地变成国有土地的过程。我国特殊社会主义制度，营造的特殊社会主义市场经济氛围，使我国土地市场分为国有土地使用权市场和集体土地使用权市场。其中国有土地使用权市场的一级市场以转让土地使用权为主，二级市场以转让、抵押、租赁土地使用权为主，一级市场的土地使用权可以顺利转让二级市场，顺利开展抵押工作。

(二)土地储备制度下的一级开发内涵

土地储备是指政府或其他公共部门根据有关土地部门规定的政策合法征收土地，开发几年内对土地进行必要的平整工作，出售或租赁招牌，政府控制房地产市场政府土地储备制度推进后，土地一级开发主要完成土地多通一平的基本整理和简单的前期开发。土地储备包括征收土地、基本整理和开发、转让三个部分，土地一级开发主要是征收土地的基本整理。

(3)土地一级开发融资体系的内涵

土地一级开发融资模式是指以出售股票、债权的方式为土地一级开发提供使用资金的金融工具，其核心内容是提供土地一级开发所需的资金。城市土地一级开发由于项目建设期和收益期长、项目融资金额大、投资风险大等特点，在实际开展融资工作面临很多困难，相关部门解决融资困难问题，缺乏相应的成功经验和科学有效手段，建立科学合理的土地一级开发融资体系是解决当前融资困难问题的有效途径。

二、土地一级开发和融资体系现状

(一)土地一级开发现状和缺点

1.城市建设陷入无序

政府经常转让未开发的土地，政府与房地产公司分工明确，各自在划分区域开展生地成为熟地的工作，房地产经纪人在合同划分区域进行多通一平的工作，在合同划分区域的周边区域也开展基础设施的建设，政府负责周边大型设施的建设、市政设施的建设和公共服务设施的建设等工作。这种分工模式看起来合理，但实际上房地产开发人员在具体实施过程中与政府开发节奏和地区开发整体统一性有很大偏差。例如，房地产经纪人建造了大楼，但政府的市政辅助设施跟不上进度，该大楼与建设初期的预期价值大不相同。其主要原因是政府和房地产经纪人在生地变成熟地的过程中工作存在很大差异，理念偏差，最终导致城市建设不协调和无序状态。

2.土地利用率低

房地产经纪人总是以该地块能否最大利益为核心目标，因此必然选择最有可能投资回报的地块进行开发，但政府在开发城市建设用地时多考虑以某楼盘驱动整个地区最常见的典型例子是房地产经纪人在取得土地时多考虑自己的预期投资回报率，总是选择自己认为最好的地块开发，不考虑地区整体的投资回报率，给城市留下很多角料，不仅不能提高地区整体的投资回报率，还给城市建设过程中的角料地区城市管理带来很多影响。

(二)土地一级开发融资体系问题

1.融资主体不明确

在土地储备制度大力推进的大环境下，各地区政府基本确立了以有关部门开展土地储备为核心的融资主体。但是，在整理土地和基本开发的过程中，土地一级开发的主体是土地储备中心还是土地储备中心出资建立的相关企业，或者土地储备中心委托的市场机构还不清楚。如果没有明确的融资主体，银行、开发者、风险投资机构进行融资有很大的风险，投资失败，资金偿还主体就没有了，有时必须放弃融资。

2.融资渠道单一

目前，我国土地一级开发资金来源有自有资金、银行贷款和财政资金三个方面。虽然有三个资金来源，但由于自己的资金和财政资金的融资金额与银行贷款金额有很大差距，所以最主要的融资渠道是银行贷款。融资渠道单一无形增加了银行贷款压力，银行经营风险同时提高，用于土地储备的贷款主体是土地储备机构，土地储备机构所有资金少，普遍债权率高，承担风险能力差，无形增加了银行融资这种机构的资金风险。土地储备机构在进行土地储备贷款时，主要以土地使用权为抵押品进行抵押贷款，但由于一级土地没有成功转让给土地储备机构，该抵押在法律上没有法律效力，贷款出现问题时银行无法实现贷款资金。

三、土地一级开发融资体系整体设计

(一)明确各主体的定位和关系

政府在进行市场规制时，是补充市场主体在经济中不能发挥的作用，也就是说政府在规制市场经济中处于正效，但在实际融资工作中，政府往往不能达到市场经济规制的积极作用如若要完善我国土地一级开发融资体系，给市场经济创造“正效应”，首要解决的还是确立我国土地开发的主体，且应明确该主体与政府相关部门的关系与资金往来方式和各部门、机构的工作内容。例如，土地储备中心负责土地征用、整体与基本开发、出让的工作，且根据整体规划方案及相关要求，制定一套适用于土地一级开发的标准，且在各项指标达标后才可进行进一步开发。

(2)利用债权、所有权建立融资体系

根据财务学相关理论，所有权融资适用于投资收益不确定的项目，债权融资适用于投资收益稳定、投资收益率高于行业标准的项目。由于土地一级开发具有投资期望不明确、建设周期和投资周期长等特点，因此利用债权、所有权进行融资，建立科学合理的融资体系，往往能达到有效融资的目的。融资体系主要包括财政拨款、银行贷款、其他金融工具。一般来说，政府财政资金额少，无法满足实际资金需求的银行，土地储备贷款存在的风险高，银行对土地一级开发主体有很多限制，存在制度、流程、风险多方面的障碍，银行贷款金额的比例逐年下降。因此，必须依靠我国特有的社会主义市场经济和土地一级开发对资金的需求特点，开发适合我国土地一级开发融资体系的金融工具。

(3)土地储蓄中心在土地一级开发过程中，政府因自己专业能力不足，需要委托专业土地储蓄机构征收和转让相关土地。然而，由于征地过程中涉及到拆迁、补偿等多项工作，利益体多方面，赔偿金额巨大等原因，只有政府出面才能妥善完成这项工作，为了便于专业土地储藏机构开展土地征收工作，土地储藏机构应具有一定政府给予的土地征收、拆迁相关工作的权利。完成土地基本整理工作后，政府应根据土地市场整体情况科学分配征收土地，用强有力的手段控制土地市场，影响土地价格，达到控制房地产市场整体价格的目的。政府通过控制土地转让数量和效率，控制土地相关收益，实现各主体经济利益的合理分配。

由于我国特殊的社会主义制度决定了特殊的社会主义市场经济，也形成了独特的社会主义土地制度，虽说与国外的土地制度不同，但其他国家在一级土地上开展融资工作的成功经验依然值得借鉴和思考。明确一级土地开发融资的主体，寻找最适合中国的城市一级土地融资模式，依旧是研究工作的重心。土地一级开发的融资体系研究需要相关研究部门和研究人员积极推进，使用更多的金融工具完善中国的融资环境。